SP081-2026; rad. 68308; CSJ – SP; M.P.: MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

La sentencia SP081-2026 no se limita a recordar la estructura abstracta del artículo 410 del Código Penal. Lo que verdaderamente hace la Corte es resolver un debate concreto sobre la tipicidad objetiva de esa conducta en un esquema contractual específico: el convenio marco 220 de 2005 suscrito entre la gobernación de Casanare y la SECAB, y las 59 cartas acuerdo que se celebraron en desarrollo de ese instrumento.

El núcleo del problema consistía en establecer si la administración departamental podía apartarse de la Ley 80 de 1993 y acudir al reglamento interno de la SECAB, bajo la idea de que se trataba de un convenio de cooperación internacional. La defensa sostenía que sí, sobre la base de dos argumentos principales: primero, que el tenor literal de los documentos mostraba un convenio de cooperación y asistencia técnica; y segundo, que el convenio marco y las cartas acuerdo debían analizarse separadamente, como negocios autónomos.

La Corte descarta ambas premisas. En primer lugar, parte de que para la fecha de los hechos ya existía un marco normativo claro y consolidado: la sentencia C-249 de 2004 de la Corte Constitucional y los decretos reglamentarios 1896 y 2166 de 2004 habían delimitado que la excepción del inciso cuarto del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 solo operaba en supuestos precisos, en los que debían examinarse tanto el origen de los recursos como la naturaleza real del negocio jurídico. En particular, el Decreto 2166 había sido inequívoco al disponer que los contratos cuyo objeto fuera la administración de recursos no podían entenderse como convenios de cooperación y asistencia técnica internacional. Esa fue la primera base del razonamiento.

En segundo lugar, la Sala niega que el convenio marco y las cartas acuerdo puedan fragmentarse analíticamente. Explica que ambos constituyen una unidad funcional: el convenio marco fija las condiciones generales y las cartas acuerdo concretan los proyectos específicos que se ejecutan en desarrollo de aquel. Por eso, no resulta jurídicamente admisible aislar el convenio inicial de las cartas posteriores para sostener la legalidad de uno y desvincularlo de la realidad operativa de las otras. Esa unidad negocial le permite a la Corte mirar el fenómeno contractual en su conjunto y no solo desde la literalidad formal de las cláusulas.

A partir de esa visión integral, la Corte concluye que el convenio no fue, en realidad, un auténtico convenio de cooperación. El razonamiento es claro. Aunque formalmente se presentó como un acuerdo de cooperación y asistencia técnica, la realidad mostró otra cosa: la gobernación transfirió a la SECAB la gestión de un amplio banco de proyectos y puso a su disposición los recursos departamentales para que ese organismo contratara directamente su ejecución. Es decir, la operación contractual tuvo como verdadero contenido la administración de recursos públicos. La Sala considera, entonces, que se utilizó la forma aparente de un convenio de cooperación para encubrir un contrato de administración de recursos y, con ello, eludir los mecanismos ordinarios de selección objetiva del contratista.

La Corte refuerza esa conclusión con un elemento especialmente relevante: la onerosidad del convenio. Advierte que, salvo en dos cartas específicas, se pactó que la SECAB descontaría un tres por ciento de los recursos girados por la gobernación como retribución por la cooperación y asistencia técnica. Ese dato es decisivo, porque uno de los rasgos propios del verdadero convenio de cooperación es precisamente la ausencia de contraprestación económica a cargo del Estado. Si el organismo internacional cobraba por su gestión, el acuerdo no respondía ya al modelo típico de cooperación, sino a un esquema oneroso de administración de recursos.

Además, la Corte examina el origen del financiamiento. En 57 cartas acuerdo se consignó expresamente que los recursos provenían del presupuesto de rentas y gastos de la gobernación de Casanare, y en las otras dos, del presupuesto de regalías del mismo ente territorial. Por eso concluye que el convenio estaba financiado con recursos públicos departamentales y no con recursos provenientes del organismo internacional. Esa circunstancia descarta, por sí sola, la posibilidad de aplicar la excepción del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, tal como había sido interpretada por la Corte Constitucional.

Con esos elementos, la Sala arriba a la regla decisiva: en el caso concreto se desconocieron las reglas de tramitación y celebración del Estatuto General de Contratación Pública, porque se contrató directamente con una organización internacional en un supuesto en el que, por expresa prohibición legal y jurisprudencial, ello no era posible. Lo jurídicamente exigible era aplicar la Ley 80 de 1993 y, como regla general, acudir a la licitación pública. Al no hacerlo, se satisface la tipicidad objetiva del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

La relevancia de la ratio decidendi es considerable. La sentencia deja claro que, en este delito, la Corte no se detiene en la mera apariencia documental del contrato, sino que examina su sustancia real. También enseña que la discusión sobre la tipicidad objetiva no se agota en verificar si formalmente existió un convenio con un organismo internacional, sino que exige analizar si ese convenio era auténticamente de cooperación o si, por el contrario, funcionó como un mecanismo para trasladar la administración de recursos públicos y evadir la contratación estatal ordinaria. En otras palabras, la Sala impone un criterio material y no puramente formal para determinar cuándo se han desconocido los requisitos legales esenciales del contrato.

Desde el punto de vista práctico, la providencia envía un mensaje claro a los servidores públicos: no basta con revestir un negocio jurídico con la forma de convenio de cooperación para apartarse del Estatuto de Contratación. Si los recursos son públicos y el negocio, en realidad, consiste en su administración, la Ley 80 de 1993 resulta plenamente aplicable. En el plano doctrinal, la decisión consolida una idea importante para la dogmática de este delito: la tipicidad objetiva puede derivarse del uso instrumental o desviado de figuras contractuales aparentemente lícitas, cuando se demuestra que su verdadera finalidad fue burlar los principios de selección objetiva, transparencia y legalidad en la contratación estatal.

SP081-2026